Rubrica Un caffè con l’avvocato: SULL’OBBLIGATORIETÀ DELL’ASSISTENZA ALLE PERSONE DISABILI E INVALIDE DA PARTE DEL COMUNE

Competenze dei Comuni

L’art. 40 della Legge 104/1992 stabilisce che “i comuni, anche consorziati tra loro, le loro unioni, le comunità montane e le unità sanitarie locali qualora le leggi regionali attribuiscano loro la competenza attuano gli interventi sociali e sanitari previsti dalla presente legge nel quadro della normativa regionale”.
L’art. 8 della Legge 104/1992 prevede che l’inserimento e l’integrazione sociale della persona handicappata si realizzino mediante una serie di interventi, tra cui:

• interventi di carattere socio-psicopedagogico, di assistenza sociale e sanitaria a domicilio, di aiuto domestico e di tipo economico
• servizi di aiuto personale alla persona handicappata in temporanea o permanente grave limitazione dell’autonomia personale
• organizzazione e sostegno di comunità-alloggio, case-famiglia e analoghi servizi residenziali
  L’art. 10 della Legge 104/1992 disciplina specificamente gli interventi a favore di persone con handicap in situazione di gravità, stabilendo che i comuni possono realizzare comunità alloggio e centri socio-riabilitativi e organizzare servizi e prestazioni per la tutela e l’integrazione sociale dei soggetti per i quali venga meno il sostegno del nucleo familiare.

La Legge 328/2000 e il Progetto Individuale

La Legge 8 novembre 2000, n. 328 ha introdotto il sistema integrato di interventi e servizi sociali. L’art. 14 di tale legge prevede che “per realizzare la piena integrazione delle persone disabili di cui all’art. 3 della legge 5 febbraio 1992, n. 104, nell’ambito della vita familiare e sociale, nonché nei percorsi dell’istruzione scolastica o professionale e del lavoro, i comuni, d’intesa con le aziende unità sanitarie locali, predispongono, su richiesta dell’interessato, un progetto individuale”.
Il progetto individuale deve comprendere:

• la valutazione diagnostico-funzionale
• le prestazioni di cura e di riabilitazione a carico del Servizio sanitario nazionale
• i servizi alla persona a cui provvede il comune in forma diretta o accreditata, con particolare riferimento al recupero e all’integrazione sociale
• le misure economiche necessarie per il superamento di condizioni di povertà, emarginazione ed esclusione sociale
• le potenzialità e i servizi del territorio
• la partecipazione di organizzazioni del volontariato e di associazioni di promozione sociale

Competenze del Sindaco

L’art. 50 del Testo Unico degli Enti Localistabilisce le competenze generali del sindaco, prevedendo che “in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale”.
L’art. 54 del Testo Unico degli Enti Localidisciplina le attribuzioni del sindaco nelle funzioni di competenza statale, stabilendo che il sindaco “adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana”.

Obbligatorietà del Progetto Individuale

La giurisprudenza amministrativa ha chiarito in modo inequivocabile che la predisposizione del progetto individuale ex art. 14 L. 328/2000 costituisce un obbligo per i Comuni. Come stabilito dal TAR Calabria, “il Comune ha l’obbligo di predisporre, su richiesta dell’interessato o di chi ne esercita la potestà genitoriale, un progetto individuale di assistenza ai sensi dell’art. 14 della legge n. 328/2000, d’intesa con l’Azienda Sanitaria Locale. Tale obbligo sussiste nei confronti dei soggetti riconosciuti portatori di handicap in situazione di gravità ai sensi dell’art. 3 comma 3 della legge n. 104/1992”.
Il TAR Sicilia del 2023 ha precisato che “il Comune, su richiesta dell’interessato o di chi ne esercita la potestà, ha l’obbligo di predisporre, d’intesa con l’Azienda Sanitaria Locale, un Progetto individuale di Assistenza (P.A.I.) secondo quanto previsto dall’art. 14 della legge 328/2000. Tale progetto, finalizzato alla piena integrazione del disabile nell’ambito della vita familiare, sociale, scolastica e lavorativa, deve comprendere la valutazione diagnostico-funzionale, le prestazioni di cura e riabilitazione a carico del Servizio Sanitario Nazionale, i servizi alla persona erogati dal Comune in forma diretta o accreditata”.

Natura Vincolata dell’Obbligo

Il TAR Calabria  ha chiarito che “la predisposizione del progetto, una volta richiesta dall’utente in possesso dei relativi presupposti, costituisce un adempimento obbligatorio e non discrezionale per l’Amministrazione comunale, che deve attivarsi tempestivamente per concludere il procedimento e avviare il sub-procedimento finalizzato all’intesa con l’ASL”.

Termini per la Conclusione del Procedimento

Il TAR Abruzzo ha stabilito che “il termine per la conclusione del procedimento, nelle Regioni che non hanno diversamente disciplinato la materia, è di trenta giorni dalla presentazione dell’istanza”, precisando che “il Comune è l’autorità procedente dotata di poteri d’impulso, di sospensione – qualora sia necessario acquisire informazioni – e di conclusione del procedimento con provvedimento espresso”.

Contenuto del Progetto Individuale

Il TAR Lombardia  ha precisato che “il progetto individuale deve essere redatto a seguito di specifica istruttoria condotta anche con l’ausilio delle aziende sanitarie e deve contenere, oltre alla valutazione diagnostico-funzionale, l’indicazione di tutte le misure che si intendono attuare al fine di superare la condizione di svantaggio in cui si trova la persona disabile”.

Obbligo di Presa in Carico Economica

La stessa sentenza del TAR Milano ha chiarito che “spetta ai comuni l’obbligo di farsi carico delle persone che necessitano di ricovero in strutture residenziali provvedendo direttamente al versamento delle rette, salvo richiesta di compartecipazione all’assistito in base all’ISEE di quest’ultimo”.

ATTI OBBLIGATORI SPECIFICI

Assistenza Domiciliare Integrata

L’art. 1 del Decreto “Rilancio” (D.L. 34/2020)ha rafforzato l’obbligo delle aziende sanitarie di implementare le attività di assistenza domiciliare integrata, prevedendo che “le aziende sanitarie, tramite i distretti, provvedono ad implementare le attività di assistenza domiciliare integrata o equivalenti” e che le regioni “incrementano e indirizzano le azioni terapeutiche e assistenziali a livello domiciliare” per “i soggetti affetti da malattie croniche, disabili, con disturbi mentali, con dipendenze patologiche, non autosufficienti”.

Servizi di Aiuto Personale

L’art. 39 della Legge 104/1992 prevede che le regioni disciplinino “con legge, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, i criteri relativi all’istituzione e al funzionamento dei servizi di aiuto personale” e possano programmare “interventi di sostegno alla persona e familiare come prestazioni integrative degli interventi realizzati dagli enti locali a favore delle persone con handicap di particolare gravità, di cui all’articolo 3, comma 3, mediante forme di assistenza domiciliare e di aiuto personale, anche della durata di 24 ore”.

Istruttoria Completa per il Progetto Individuale

Il TAR Lombardia ha specificato che il Comune è tenuto a dare seguito all’istanza di predisposizione del progetto individuale attraverso un’istruttoria completa che preveda:

1. il coinvolgimento di tutti i soggetti istituzionali e privati interessati, inclusa l’autorità sanitaria competente
2. la valutazione della situazione socio-familiare del disabile e delle sue necessità di cura e assistenza
3. l’accertamento della natura sanitaria o socio-assistenziale delle prestazioni erogate e la corretta ripartizione dei relativi costi tra Servizio Sanitario Regionale e Comune
4. la determinazione dell’eventuale quota di compartecipazione a carico del disabile

ATTI AMMINISTRATIVI OBBLIGATORI

Da Parte degli Uffici Comunali

1. Predisposizione del Progetto Individuale: Su richiesta dell’interessato o di chi ne esercita la potestà, gli uffici comunali devono predisporre, d’intesa con l’ASL, il progetto individuale ex art. 14 L. 328/2000 entro i termini previsti dalla normativa regionale (generalmente 30-60 giorni).
2. Attivazione dei Servizi di Assistenza Domiciliare: Gli uffici devono attivare i servizi di assistenza domiciliare integrata, comprensivi di:
   • assistenza per l’igiene personale
   • aiuto domestico per la pulizia dell’abitazione
   • supporto per le attività quotidiane essenziali
3. Erogazione di Contributi Economici: Quando necessario, gli uffici devono erogare contributi economici per garantire l’assistenza, inclusi i costi per:
   • servizi di pulizia personale e domestica
   • assistenza sanitaria domiciliare
   • ausili e presidi sanitari
4. Coordinamento con l’ASL: Gli uffici devono garantire il coordinamento con l’Azienda Sanitaria Locale per la definizione delle prestazioni sanitarie e socio-sanitarie necessarie.
5. Monitoraggio e Verifica: Gli uffici devono effettuare controlli periodici sull’efficacia degli interventi e sulla loro rispondenza ai bisogni dell’assistito.

Da Parte del Sindaco

1. Ordinanze Contingibili e Urgenti: Il Sindaco può e deve adottare ordinanze contingibili e urgenti quando sussistano situazioni di emergenza sanitaria o di igiene pubblica che coinvolgano persone disabili, ai sensi degli artt. 50 e 54 del TUEL.
2. Provvedimenti per la Tutela della Salute: Il Sindaco, quale autorità sanitaria locale, deve adottare tutti i provvedimenti necessari per garantire condizioni igienico-sanitarie adeguate nelle abitazioni di persone disabili quando ciò sia necessario per la tutela della salute pubblica.
3. Attivazione di Servizi di Emergenza: In caso di situazioni di grave degrado igienico-sanitario che coinvolgano persone disabili, il Sindaco deve attivare immediatamente i servizi sociali e sanitari competenti.
4. Coordinamento Interistituzionale: Il Sindaco deve garantire il coordinamento tra tutti i soggetti coinvolti nell’assistenza (Comune, ASL, Regione, soggetti del terzo settore).

SPECIFICI OBBLIGHI PER LA PULIZIA E L’IGIENE

Assistenza per l’Igiene Personale

Gli enti locali sono tenuti a garantire, attraverso il progetto individuale, servizi specifici per l’igiene personale delle persone disabili che non siano in grado di provvedervi autonomamente. Tali servizi comprendono:

1. Assistenza diretta per l’igiene corporea: attraverso operatori socio-sanitari qualificati
2. Fornitura di presidi per l’igiene: pannoloni, detergenti specifici, ausili per l’igiene
3. Adattamento degli ambienti: interventi per rendere accessibili i servizi igienici
4. Assistenza specializzata: per persone con particolari patologie che richiedono cure igieniche specifiche

Pulizia delle Abitazioni

Il servizio di aiuto domestico, previsto dall’art. 8 della L. 104/1992, comprende necessariamente:

1. Pulizia ordinaria degli ambienti: mantenimento di condizioni igieniche adeguate
2. Sanificazione straordinaria: quando necessaria per motivi sanitari
3. Gestione dei rifiuti: particolare attenzione per i rifiuti sanitari
4. Manutenzione ordinaria: per garantire la salubrità dell’ambiente domestico

Condizioni Medico-Sanitarie

Gli enti locali devono garantire:

1. Monitoraggio sanitario: attraverso visite domiciliari periodiche
2. Assistenza infermieristica domiciliare: per le cure mediche necessarie
3. Fornitura di presidi sanitari: secondo le prescrizioni mediche
4. Coordinamento con i servizi sanitari: per garantire continuità assistenziale

RESPONSABILITÀ E SANZIONI

Responsabilità Amministrativa

Il mancato adempimento degli obblighi di assistenza comporta responsabilità amministrativa per i dirigenti e i funzionari competenti, ai sensi dell’art. 49 del TUEL, che prevede l’obbligo di parere sulla regolarità tecnica degli atti.

Responsabilità del Sindaco

Il Sindaco risponde personalmente dell’omesso esercizio delle funzioni di tutela della salute pubblica e dell’igiene, potendo incorrere in responsabilità penale per omissione di atti d’ufficio (art. 328 c.p.) quando il mancato intervento causi un danno alla persona assistita.

Tutela Giurisdizionale

In caso di inerzia dell’amministrazione, l’interessato può adire il giudice amministrativo per ottenere:

1. L’accertamento del silenzio-inadempimento
2. L’ordine di provvedere entro un termine stabilito
3. La nomina di un commissario ad acta
4. Il risarcimento del danno

L’analisi della normativa e della giurisprudenza consolidata evidenzia chiaramente che i Comuni hanno obblighi specifici e vincolati nell’assistenza alle persone disabili e invalide. Tali obblighi non sono meramente programmatici ma costituiscono veri e propri doveri giuridici la cui violazione comporta responsabilità amministrativa, civile e, in alcuni casi, penale.
Gli atti obbligatori da parte degli uffici comunali comprendono necessariamente:

• La predisposizione del progetto individuale su richiesta dell’interessato
• L’attivazione di servizi di assistenza domiciliare per l’igiene personale
• La fornitura di servizi di pulizia domestica
• Il monitoraggio delle condizioni medico-sanitarie
• L’erogazione di contributi economici quando necessari
  Il Sindaco, dal canto suo, deve adottare tutti i provvedimenti necessari per garantire condizioni igienico-sanitarie adeguate, utilizzando anche i poteri di ordinanza contingibile e urgente quando la situazione lo richieda.
  L’inadempimento di tali obblighi può essere fatto valere attraverso gli strumenti di tutela giurisdizionale previsti dall’ordinamento, con la possibilità per il giudice amministrativo di ordinare l’adempimento e nominare un commissario ad acta in caso di persistente inerzia.
  La giurisprudenza ha inoltre chiarito che l’assistenza alle persone disabili non costituisce un’attività discrezionale dell’amministrazione ma un diritto fondamentale costituzionalmente garantito, cui corrisponde un obbligo giuridico preciso e vincolante per gli enti locali.