Precisazione giornalistica: Comunque, a Capri ci sono 15 mila sbarchi al giorno e non 50 mila.
Gli aspetti giuridici dell’overtourism rappresentano una delle sfide più complesse del diritto amministrativo contemporaneo, richiedendo un delicato bilanciamento tra la libertà di iniziativa economica, il diritto alla mobilità e la tutela del patrimonio culturale e ambientale. L’analisi della normativa e della giurisprudenza italiana rivela un quadro articolato di strumenti giuridici che le amministrazioni pubbliche possono utilizzare per gestire i flussi turistici eccessivi.
Il fondamento costituzionale della regolamentazione del turismo di massa trova la sua base nell’articolo 9 della Costituzione, recentemente novellato per rafforzare la tutela dell’ambiente e degli ecosistemi, e nell’articolo 16, che consente limitazioni alla libertà di circolazione per motivi di interesse generale. Come evidenziato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 2031 del 2017, “la parziale limitazione della libertà di locomozione prevista dall’articolo 16 della Costituzione trova giustificazione quando derivi dall’esigenza di tutela rafforzata di patrimoni culturali ed ambientali di particolare rilevanza”.
La disciplina normativa di riferimento si articola principalmente attraverso il Codice del turismo (decreto legislativo n. 79 del 2011), che stabilisce il quadro generale delle competenze statali e regionali in materia turistica. L’articolo 2 del Codice definisce i principi sulla produzione del diritto in materia turistica, consentendo l’intervento legislativo statale quando sussistano esigenze di carattere unitario per la valorizzazione e competitività del settore turistico.
Uno degli strumenti più efficaci per la gestione dell’overtourism è rappresentato dalle zone a traffico limitato (ZTL) e dalle relative tariffazioni per l’accesso. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 1646 del 2019, ha chiarito che “l’istituzione di zone a traffico limitato e la relativa disciplina tariffaria per l’accesso e la circolazione dei veicoli a motore rientrano nell’ampia discrezionalità amministrativa degli enti locali”, precisando che tali misure perseguono “finalità di tutela dell’ambiente, della salute, della sicurezza della circolazione, dell’ordine pubblico e del patrimonio culturale”.
Particolarmente significativa è la disciplina del trasporto turistico, settore in cui l’overtourism si manifesta con maggiore evidenza. Il TAR Lazio, con sentenza n. 516 del 2017, ha stabilito che “l’attività di trasporto di linea granturismo non costituisce attività economica liberalizzata ma è assoggettata a procedura selettiva e ad autorizzazione amministrativa”, in quanto incide significativamente su interessi pubblici costituzionalmente garantiti. Il contingentamento delle autorizzazioni trova legittimazione nei “motivi imperativi di interesse generale” previsti dalla normativa europea in materia di liberalizzazioni.
Un aspetto particolarmente delicato riguarda la tutela del patrimonio culturale nelle aree di particolare valore storico-artistico. La Corte Costituzionale, con sentenza n. 187 del 2022, ha ribadito l’importanza della collaborazione tra Stato e Regioni nella pianificazione delle attività commerciali che incidano sui beni sottoposti a tutela culturale o paesaggistica, evidenziando come sia necessaria “la partecipazione dello Stato alle scelte di pianificazione e di fissazione dei limiti inerenti all’attività commerciale”.
La disciplina delle occupazioni di suolo pubblico nei centri storici costituisce un ulteriore strumento di regolamentazione. Il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 6666 del 2024, ha sottolineato che “il regime giuridico delle concessioni è caratterizzato dalla compresenza di una pluralità di interessi pubblici e discipline amministrative che devono essere coordinate tra loro in modo chiaro e coerente”, evidenziando l’obbligo dell’amministrazione di “mettere a sistema le proprie scelte regolatorie”.
La valutazione ambientale strategica rappresenta uno strumento preventivo fondamentale per la gestione sostenibile del turismo. L’articolo 6 del Codice dell’ambiente prevede che la VAS riguardi i piani e programmi che possono avere impatti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale, includendo espressamente il settore turistico tra quelli soggetti a valutazione.
Le sanzioni amministrative per le violazioni della normativa turistica sono disciplinate dall’articolo 51-septies del Codice del turismo, che prevede un sistema articolato di sanzioni pecuniarie e accessorie, con particolare attenzione alla reiterazione delle violazioni.
Un aspetto innovativo è rappresentato dalla disciplina emergenziale introdotta durante la pandemia COVID-19. L’articolo 88-bis del decreto “Cura Italia” ha stabilito specifiche disposizioni per il rimborso di titoli di viaggio e pacchetti turistici, introducendo il sistema dei voucher come strumento di flessibilità per il settore.
La giurisprudenza ha inoltre chiarito i limiti della legittimazione ad agire delle associazioni nella tutela degli interessi diffusi legati al turismo. Il TAR Lazio, con sentenza n. 8941 del 2017, ha precisato che “la legittimazione ad agire degli enti esponenziali trova riconoscimento esclusivamente in una puntuale disciplina normativa”, distinguendo tra patrimonio culturale e ambiente ai fini della legittimazione processuale.
La composizione delle controversie in materia di turismo è disciplinata dall’articolo 67 del Codice del turismo, che prevede procedure di mediazione finalizzate alla conciliazione, costituendo condizione di procedibilità della domanda giudiziale quando previsto contrattualmente.
Il quadro normativo evidenzia come la gestione dell’overtourism richieda un approccio integrato che coinvolga diversi livelli di governo e molteplici strumenti giuridici. La sfida principale consiste nel bilanciare la libertà di iniziativa economica e il diritto alla mobilità con le esigenze di tutela del patrimonio culturale, ambientale e della qualità della vita dei residenti. Gli enti locali dispongono di ampi poteri discrezionali nella regolamentazione dei flussi turistici, purché le limitazioni imposte siano proporzionate, ragionevoli e giustificate da motivi imperativi di interesse generale.
La tendenza giurisprudenziale più recente conferma l’orientamento verso una maggiore responsabilizzazione degli enti locali nella gestione sostenibile del turismo, con particolare attenzione alla necessità di coordinamento tra le diverse amministrazioni competenti e alla trasparenza delle scelte regolatorie. L’evoluzione normativa dovrà necessariamente confrontarsi con le sfide poste dai cambiamenti climatici e dalla crescente sensibilità verso la sostenibilità ambientale, richiedendo strumenti sempre più sofisticati per la gestione dei flussi turistici nel rispetto dei valori costituzionali coinvolti.
